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工程咨詢法律法規

關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

 

 廣東省人民政府辦公廳文件

 粵府辦〔201544

 

廣東省人民政府辦公廳轉發省財政廳

省發展改革委人民銀行廣州分行關于

在公共服務領域推廣政府和社會

資本合作模式實施意見的通知


各地級以上市人民政府,各縣(市、區)人民政府,省政府各部門、各直屬機構:

  省財政廳、省發展改革委、人民銀行廣州分行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》已經省人民政府同意,現轉發給你們,請認真貫徹實施。實施過程中遇到的問題,請徑向省財政廳、省發展改革委、人民銀行廣州分行反映。

 

 

廣東省人民政府辦公廳

2015715

 

 

 

 

關于在公共服務領域推廣政府和

社會資本合作模式的實施意見

 

省財政廳 省發展改革委 人民銀行廣州分行


  為改革創新公共服務供給機制,提升公共服務的供給質量和效率,在改善民生中培育經濟增長新動力,根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔201542號)要求,結合我省實際,現就在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(Public-Private PartnershipPPP)模式提出以下實施意見:

  一、總體要求

  認真貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府決策部署,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,加快政府職能轉變,創新財政投融資機制,推廣運用政府與社會資本合作模式,引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給,改革創新公共服務供給機制和投入方式,為我省在新常態下穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險注入新動力,切實為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。
  二、基本原則

  (一)政府引導,市場運作。政府向社會資本開放部分基礎設施及公共服務項目,通過市場化運作,將政府的政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術進步有機結合,提高公共服務的效率和質量。
  (二)量力而行,注重實效。依據財政中長期規劃,有序推進項目實施,控制政府支出責任,防止加劇財政收支矛盾。從項目全生命周期分析比較,確保采用PPP模式后有效提高公共服務效率和質量,降低項目成本。
  (三)風險分擔,合作共贏。厘清政府與市場邊界,商業風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力風險由政府和社會資本合理分擔。通過推廣PPP模式,較好地平滑年度間財政支出波動,社會資本獲得穩定合理的長期投資回報,人民群眾享受到更好的公共服務。
  (四)誠信守法,公開透明。政府和社會資本依法開展合作,保護各方合法權益,堅持平等協商、互惠互利、誠實守信、嚴格履約。依法充分披露項目信息,保障公眾知情權,接受社會監督。
  三、廣泛運用PPP模式提供公共服務

  各地要根據PPP模式特點,結合本地區公共服務需要,兼顧資源有效配置及項目合理布局,加強政策引導,積極推廣運用PPP模式,增強公共產品供給能力。重點關注以下領域:

  (一)交通基礎設施建設。包括鐵路、公路、城市軌道交通、隧道、機場及配套服務設施、航電樞紐、港口、內河航運設施等。
  (二)水利工程。包括引調水工程、水利樞紐、水源工程、堤防整治等。
  (三)市政公用設施。包括供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市地下綜合管廊、園林綠化、公園配套服務、公共交通、道路橋梁、照明、停車設施等。
  (四)農業設施。包括農田水利、水土保持、糧食倉儲、市場交易設施等。
  (五)社會事業。包括教育、醫療、養老、體育健身、旅游、文化、創業服務設施等。
  (六)生態環境保護。包括環境監測、生態保護、資源循環利用、污染治理等。
  (七)保障性安居工程。包括棚戶區改造、公共租賃住房等。
  (八)其他。包括能源、林業、科技等其他政府有責任提供并適宜市場化運作的基礎設施和公共服務項目。
  對于在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的,按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。
  四、合理確定項目運作方式

  PPP項目具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要包括以下類型:BOT(建設-運營-移交)、BOO(建設-擁有-運營)、TOT(轉讓-運營-移交)、ROT(改建-運營-移交)、LOT(租賃-運營-移交)、BBO(購買-建設-運營)、O&M(委托運營)、MC(管理合同)等。各地應優先選擇能夠實現全生命周期績效管理的運作方式,如BOTLOTTOTROTBBO等。PPP項目具體運作方式不包括BT(建設-移交)類型。
  五、規范項目管理

  (一)做好項目儲備。各地從適宜采用PPP模式的領域中,優先選擇投資規模較大、有穩定現金流、收費定價機制靈活透明、市場化程度較高、需求長期穩定的項目,按已建項目、在建項目、新建項目等分類建立本地區項目儲備庫。各地級以上市、各縣(市、區)財政部門將本地區項目儲備信息報本級人民政府確定后,逐級上報省財政廳,由省財政廳匯總并建立全省項目儲備庫。項目庫信息按工作需要由省發展改革委等相關部門共享。
  (二)評估篩選項目。各地從本地區經濟社會發展規劃和公共服務需求實際出發,對儲備項目進行初步篩選。各級財政部門根據篩選結果逐項開展物有所值評估和財政承受能力論證。列入財政部地方政府性債務風險預警名單的高風險地區,應在確保償還到期債務的前提下,進行新建PPP項目的財政承受能力論證。各級財政部門根據評估和論證情況,制定年度和中期項目實施計劃,報同級人民政府審定實施。
  物有所值評估,是指與傳統政府采購模式進行比較分析,確保項目全生命周期,采用PPP模式后能夠提高服務質量和運營效率,或者降低項目成本。
  財政承受能力論證,是指要合理控制PPP項目財政支出責任負擔水平,確保本級實施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任(包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等)不超過本級一般公共預算支出的10%

  (三)選擇合作對象。各地要嚴格按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商等方式,選擇社會資本投資人。可結合行業項目特點,依法適當簡化政府采購環節,提高合作對象選擇效率和質量。要依托政府采購信息平臺,及時發布采購公告和結果等信息。根據項目實際情況和要求,綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素,擇優確定誠實守信、安全可靠的社會資本投資人。推動融資平臺公司與政府脫鉤,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目,進行變相融資。
  (四)完善合同管理。政府與社會資本應按照權責對等原則分配項目風險,按照激勵相容原則科學設計合同條款。政府指定的項目實施機構應與社會資本投資人依法簽訂項目合同,明確項目實施范圍及期限、責任風險分擔、項目的功能和績效要求、產品和服務標準、價格和收費標準(屬于政府定價、政府指導價管理范圍的應當執行依法制定的政府指導價、政府定價)、補貼及調整機制、接管預案(對公共安全或國防安全等形成威脅時,政府應強制接管)、到期處置、違約責任和爭議解決程序等核心內容。政府指定相關機構依法參股項目公司的,應與社會資本投資人簽訂股東合同,明確出資比例和方式、收益分配辦法、風險責任分擔、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合同、股東合同等應報同級財政部門備案。正式合同約定的財政支出責任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。合同簽訂后凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權利義務的實質性變更,須經同級財政部門會同相關部門審核,并報同級人民政府同意。
  合同雙方應誠實守信,嚴格履行合同約定的義務,保障公共服務持續有效。政府應保障合同的穩定性,不得因行政區劃調整、政府換屆、機構改革和負責人調動等因素影響合同履行。政府因法律、行政法規修改、政策調整或者根據公共利益需要,要求提供合同約定以外的產品或服務的,或降低合同約定的價格和收費標準的,應當給予社會資本投資人相應補償。社會資本投資人應按合同標準提供產品或服務,不得單方中止建設運營活動,不得單方提高價格和收費標準。
  (五)妥善解決爭議。政府和社會資本投資人應全面考慮項目全生命周期內可能引發爭議的情況,在合同中約定爭議解決條款。發生爭議或糾紛時,雙方應考慮長期合作大局,依法選擇對抗性較低、規范性較強、有利于維護各方關系的解決方式。常見的爭議解決方式包括:友好協商、專家裁決、仲裁、訴訟等。為維護公共安全和公共利益,除法律規定或另行約定外,爭議期間雙方應保障項目的持續穩定運營。
  六、建立投資回報機制

  各地政府應綜合考慮建設運營成本、項目風險、財政支出等因素,通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使社會資本獲得長期穩定的合理收益。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的,可通過政府付費等方式給予適當補貼,并從補貼建設向補貼運營逐步轉變。各地政府應以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素,建立動態補貼機制。健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見,確保定價調價的科學性。除最低需求風險外,政府補貼不得承諾社會資本回報水平。各級財政部門要將財政補貼等支出分類納入同級政府預算,在中長期財政規劃中予以統籌考慮,建立跨年度預算平衡機制。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
  七、防范債務風險

  各地運用PPP模式時要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的負擔。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度,將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等,按照國家統一的會計制度進行核算,納入年度預算、中期財政規劃,在政府財務報告中進行反映和管理,并向本級人大或其常委會報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進行改造,化解地方政府債務風險,改造項目應依法進行資產評估,防止公共資產流失和賤賣。要依法嚴格控制政府各類或有債務,嚴防債務風險轉移,切實防范和控制財政風險。政府對社會資本投資人或項目公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔社會資本投資人或項目公司的償債責任。除法律另有規定外,各地政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔保。各地級以上市和財政省直管縣財政部門應定期向省財政廳報送本區域內PPP項目目錄、財政支出責任情況、財政承受能力評估指標等,省財政廳匯總統計全省PPP項目財政支出責任,對預算編制和執行實施監督。
  八、加強項目監督

  項目公司要嚴格按合同約定組織工程建設和運營,確保工程質量,提供安全、優質、高效、便利的公共產品。各地要建立健全由政府、服務使用者共同參與的綜合評價體系。項目實施機構應組織開展項目年度評估,重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性,及時評估存在的問題和風險,制訂相應措施,并報財政部門備案。年度評估結果要依法對外公開,接受社會監督,并作為價格和收費標準、財政補貼等調整的參考依據。行業主管部門要加強對項目建設質量、運營標準和安全的監督,保障公共產品的質量、效率和延續性。
  九、健全退出機制

  政府和社會資本合作期滿后,要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準,及時組織開展項目驗收、資產評估、資產交割、登記入賬等工作,并按照國家統一的會計制度進行核算,在政府財務報告中進行反映和管理。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時,應及時做好接管,保障公共利益不受侵害。項目移交完成后,財政部門應組織對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價,并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展PPP模式管理工作決策參考依據。
  十、落實保障措施

  (一)積極組織推廣實施。各地要充分認識在公共服務領域推廣運用PPP模式的重要意義,勇于擔當,積極作為,科學合理運用PPP模式,盤活社會資本,創新投融資機制,加快基礎設施建設,提高公共服務水平,促進本地區經濟社會可持續發展。
  (二)建立協同管理機制。省各有關部門要按照職能分工負責相關領域具體工作,加強對各地推廣PPP模式的指導和監督。省財政部門要牽頭負責政策溝通協調和信息交流,完善協同管理機制,統籌做好省級PPP項目全生命周期管理工作,加強對市縣PPP項目財政支出責任監控。各行業主管部門,要結合本行業特點,積極運用PPP模式提供公共服務,探索完善相關監管制度體系。稅務、審計、質監、價格、監察等部門依法履行監管職責。如有必要,可引入社會專業機構參與項目前期準備、評估、組織和管理等咨詢及輔助工作。市、縣政府統籌負責本級政府PPP項目的決策管理和推進實施。
  (三)簡化項目審核流程。要減少項目審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制。項目合同簽署后,可并行辦理必要的審批手續。有關部門不得在現有的行政審批事項以外增設其他審批環節,對實施方案中已明確的內容不再作實質性審查,要制定簡化PPP項目審批手續的辦理流程。
  (四)完善財政扶持措施。各地政府可根據自身財力狀況設立PPP融資支持基金、對PPP項目前期費用給予適當補貼,對項目融資適當給予貼息,依據績效評價結果給予適當獎勵。積極幫助符合條件的PPP項目納入國家試點范圍,爭取相關資金和政策扶持。爭取中央財政以獎代補資金,引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸贈款。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下,與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金,并通過引入結構化設計,吸引更多社會資本參與。
  (五)創新金融服務。鼓勵金融機構針對PPP模式特點,創新金融產品和服務,優化信貸評審方式,積極為符合條件的PPP項目給予中長期信貸等融資支持,可提前介入項目前期準備工作,參與項目的策劃、融資、建設和運營。靈活運用公司債券、企業債券、中期票據、定向票據、項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等方式進行項目融資。鼓勵社保資金、保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與PPP項目。鼓勵證券、保險等金融機構以及融資擔保機構積極開發適合PPP項目的金融產品。依托各類產權、股權交易場所,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理,引導金融機構正確識別、評估和控制風險,按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。
  (六)保障項目用地。實行多樣化土地供應,保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市、縣人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣人民政府批準后實施。
  (七)優化發展環境。各地政府要加大宣傳力度,可采取集中組織PPP項目推介會等方式,引導社會資本積極響應,提高項目合作成功率。建設PPP專家庫和項目庫,通過統一信息發布平臺,及時向社會公開項目評審、建設、運營、成本、價格、公共服務質量等信息。鼓勵社會中介機構積極參與項目建設,提供法律、財務、咨詢等專業服務。開展業務人員培訓,加快形成政府、高校、企業、專業咨詢機構聯合培養人才的機制,建設一支高素質的專業人才隊伍。

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